Sentència del Tribunal Constitucional del 5-5-2014 relativa al procés incidental 2014-1-PI.

Causa 2014-1-PI

(Llei 2/2012, del 15 de març, de mesures de contenció de la despesa pública en matèria de personal)

Número de registre 48-2014. Procés incidental d’inconstitucionalitat

Sentència del 5 de maig del 2014

En nom del Poble Andorrà,

El Tribunal Constitucional,

Atès el procés incidental d’inconstitucionalitat interposat, el 30 de gener del 2014, per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles que planteja davant el Tribunal Constitucional la qüestió de saber si el redactat dels articles 1.1 b) i 2 de la Llei 2/2012, del 15 de març, de mesures de contenció de la despesa pública en matèria de personal, així com les disposicions addicionals primera i segona del mateix text legal, ha vulnerat o no ha vulnerat el principi d’igualtat previst a l’article 6 de la Constitució i/o l’article 37 de la Constitució el qual al seu torn preveu la contribució al sosteniment de les despeses públiques d’una forma equitativa i generalitzada mitjançant un sistema fiscal just;

Vista la Constitució, especialment els articles 6, 37 i 100;

Vista la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, especialment el títol IV, capítol segon, secció segona;

Vista la Llei 2/2012, del 15 de març, de mesures de contenció de la despesa pública en matèria de personal, especialment els articles 1.1 b) i 2, així com les disposicions addicionals primera i segona;

Vist l’aute del Tribunal Constitucional del 13 de març del 2014, que va decidir admetre a tràmit el procés incidental d’inconstitucionalitat presentat per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles;

Mitjançant providència de la mateixa data, la magistrada ponent va trametre una còpia de l’escrit de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles al síndic general i al Ministeri Fiscal, així com a les parts comparegudes en el procediment judicial a quo perquè poguessin personar-se com a coadjuvants en el procés incidental d’inconstitucionalitat 2014-1-PI i va obrir un termini de quinze dies naturals per tal que totes les parts presentessin les seves contestacions;

Vist l’escrit de contestació presentat, el 31 de març del 2014, per la representació processal del Sindicat del Col·lectiu de Funcionaris del Cos de Policia d’Andorra (CFPA) i de set altres funcionaris d’aquest mateix Cos;

Vistos els escrits de contestació presentats, respectivament, l’1 d’abril del 2014, pel Govern, pel síndic general i pel Ministeri Fiscal;

Vistes les conclusions formulades, dintre de termini, pel Govern, pel Ministeri Fiscal, per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, per la representació processal del Sindicat del CFPA i de set altres funcionaris del Cos de Policia i pel síndic general;

Escoltat l’informe de la magistrada ponent, Sra. Laurence Burgorgue-Larsen;

Antecedents

Primer

La representació processal del Sindicat del Col·lectiu de Funcionaris del Cos de Policia d’Andorra (CFPA) i de set altres funcionaris d’aquest mateix Cos va presentar una demanda administrativa contra el Govern en relació amb diferents actes administratius (butlletins salarials) en què al·legava la inconstitucionalitat de la Llei 2/2012, del 15 de març, de mesures de contenció de la despesa pública en matèria de personal.

Segon

Seguides les diferents fases processals i una vegada la causa vista per sentència, el 30 de gener del 2014, la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va dictar un aute mitjançant el qual plantejava davant el Tribunal Constitucional la qüestió de saber si el redactat dels articles 1.1 b) i 2, i de les disposicions addicionals primera i segona de la Llei 2/2012 esmentada, ha vulnerat o no ha vulnerat el principi d’igualtat previst a l’article 6 de la Constitució i/o l’article 37 de la Constitució el qual al seu torn preveu la contribució al sosteniment de les despeses públiques d’una forma equitativa i generalitzada mitjançant un sistema fiscal just.

En aquest aute manifesta que algunes de les mesures adoptades per la Llei 2/2012 presenten dubtes raonables d’inconstitucionalitat en relació amb els article 6 i 37 de la Constitució.

Pel que fa al principi d’igualtat, establert a l’article 6 de la Constitució, es pregunta si són contraris a aquest article: la reducció de retribucions d’entre el 5 i el 10% al personal estatutari i funcionarial relacionat a l’article 1 de la Llei 2/2012 quan imposa un esforç desigual a un sector determinat de la població, així com el fet que aquesta reducció no sigui d’aplicació directa, per motius d’autonomia pressupostària, al personal especificat a les disposicions addicionals primera i segona d’aquesta Llei.

Pel que fa al deure de contribuir al sosteniment de les despeses públiques d’una forma equitativa i generalitzada mitjançant un sistema fiscal just, previst a l’article 37 de la Constitució, es pregunta si la reducció de les remuneracions esmentada pot suposar l’establiment d’un tribut sense respectar els principis de generalitat i de distribució equitativa.

La Secció Administrativa del Tribunal de Batlles estima que els requisits per plantejar un procés incidental d’inconstitucionalitat s’acompleixen en aquest cas i els reprèn un a un: existència d’un dubte raonable d’inconstitucionalitat, rang legal de la norma qüestionada, imprescindible aplicabilitat de la norma per a la resolució del procés, impossibilitat d’una interpretació de la norma qüestionada conforme a la Constitució i manca d’un pronunciament anterior del Tribunal Constitucional en relació amb la constitucionalitat de la norma qüestionada.

Seguidament, la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles precisa els seus dubtes en relació amb els dos punts anteriorment esmentats. En primer lloc, quant al principi d’igualtat, després de citar la jurisprudència constitucional (causes 93-1-L i 99-1-L) de la qual es desprèn que un tractament diferencial deixa de ser legítim quan no hi ha una justificació objectiva i raonable derivada i proporcional als mitjans utilitzats a la finalitat que la norma persegueix, així mateix les disposicions en qüestió han de ser justificades per la diferència de situacions i han de ser congruents amb l’objecte de la llei que les conté.

Certament, es constata un tractament diferenciat entre el personal estatutari englobat en l’àmbit subjectiu de la Llei i la resta de sectors de la societat i la justificació d’aquest tractament, d’acord amb l’exposició de motius de la Llei, és el control del dèficit públic. Ara bé, també segons la jurisprudència constitucional cal que la llei justifiqui les raons de la seva intervenció i el tractament desigual que se’n deriva (causa 2002-2-L). En aquest cas, la justificació es manifesta en una menció genèrica a la crisi econòmica i a l’increment del dèficit públic sense especificar cap mena de dada objectivable; tampoc es concreta el per què l’aplicació d’aquest conjunt de mesures a un sector determinat de la població i en quin grau aquestes mesures contribuiran a la finalitat prevista per tal de valorar la seva proporcionalitat.

Ara bé, el tractament diferenciat entre sectors determinats persegueix una finalitat que es pot considerar com a raonable per l’interès públic de manera abstracta i malgrat que la Llei no ho justifiqui és evident que les situacions dels empleats públics, sotmesos al règim estatutari, amb les d’aquells treballadors que desenvolupen les seves activitats en el sector privat on es regula en general pel dret privat són diferents. Segons el parer del Tribunal de Batlles el problema rau en la proporcionalitat, la justificació i la congruència de la mesura, ja que es dubta sobre si aquest sacrifici exigit no hauria de partir d’una situació en què ja s’haguessin esgotat altres vies alternatives, i amb abast real, que afectin d’una forma més permeable, homogènia i proporcional a les diferents capes o grups de la societat, sota els principis de generalitat, capacitat econòmica i distribució equitativa de les càrregues i de les contribucions a les despeses públiques, siguin o no aquestes de caràcter fiscal.

En definitiva, el Tribunal de Batlles planteja si existeix una proporcionalitat raonable entre les mesures adoptades i les finalitats que es persegueixen o si per contra els mitjans emprats en relació amb la finalitat prevista, esdevenen contraris al principi d’igualtat.

En segon lloc, quant al principi d’igualtat en relació amb la no aplicació directa de les mesures de contenció al personal al servei del Consell General, Tribunal Constitucional i altres organismes i institucions públiques (disposicions addicionals primera i segona de la Llei), convé destacar que la diferenciació de tracte es justifica en l’autonomia pressupostària d’aquestes institucions. Ara bé, l’autonomia esmentada es predica i es manifesta en la gestió d’aquests fons i no pas en el seu origen. Se’n deriva un tracte diferenciat entre persones que es troben en la mateixa situació amb una argumentació que no sembla guardar relació amb el sentit i la finalitat de la norma, ja que no s’albira cap diferència objectiva. En relació amb aquest punt, el Tribunal de Batlles reconeix, tanmateix, que aquests preceptes legals no són d’interès directe per a la resolució del litigi inicial, ja que una eventual declaració d’inconstitucionalitat, d’aquestes disposicions, no hauria d’afectar la decisió del procés en el que la qüestió s’ha suscitat.

En tercer lloc, pel que fa a la suposada creació d’una espècie de norma tributària que només afectaria a determinades rendes del treball, el Tribunal de Batlles considera que els tributs es troben conformats per un conjunt d’elements essencials i que, malgrat no trobar-se perfectament identificables en la Llei, són perfectament identificables en el seu articulat, els efectes dels quals són gravar una font de riquesa a fi d’obtenir, mitjançant l’aplicació d’una retenció salarial, uns diners que es poden destinar a finançar indistintament el conjunt de les obligacions econòmiques de les finances públiques. Aquesta retenció comportaria una càrrega que afectaria de forma desigual el conjunt de...